Breves notas sobre a orientação e princípios a observar na preparação do projeto de lei de iniciativa popular no quadro da descentralização do Estado para o Poder Local
O Programa do Governo coloca algum enfoque na descentralização e na modernização do Estado, todavia sem detalhar as medidas que irá adoptar, omitindo, tal como o partido que o suporta e os demais partidos com assento parlamentar, o processo constitucional da regionalização. Este posicionamento das forças políticas proeminentes remete para as calendas uma reforma do Estado assente na sua efetiva descentralização, com a criação de regiões administrativas no território do continente, tal como acontece nos países mais desenvolvidos da União Europeia. Porém, o anúncio da revisão da legislação autárquica e da forma de designação dos órgãos de gestão das Áreas Metropolitanas e das CCDR, a par da intenção de descentralizar por via dos poderes locais, nomeadamente através das entidades intermunicipais, coloca a oportunidade duma reflexão e discussão pública sobre um assunto tão pouco presente na sociedade.
O movimento de cidadania AMAlentejo antecipou o início dessa reflexão e, em congresso aberto, avançou algumas propostas cujo alcance ultrapassa a timidez governamental e o silêncio dos partidos, contribuindo de forma objetiva para que as intenções governamentais não comprometam a regionalização, antes possam corresponder a medidas de transição, sem perturbação do sistema administrativo, orientadas para a democratização das estruturas desconcentradas do Estado.
Não estando ainda em causa a criação de regiões administrativas, nem tão pouco a sua delimitação territorial e atribuições e competências, poderemos, sem discussões estéreis e divisões despropositadas face ao objetivo momentaneamente em vista, contribuir para que a administração pública se modernize, com estruturas democraticamente legitimadas, mais próximas dos cidadãos, mais transparentes e eficazes.
Ao absoluto esvaziamento dos governos civis e das assembleias distritais, justo e tardio, não se opôs nenhuma medida regeneradora das estruturas administrativas desconcentradas estatais, ainda imbuídas de uma forte marca associada à pertinente unidade territorial do distrito, criando-se um vazio pretensamente preenchido pelas CIM, comunidades intermunicipais. Foi bem caricato ter-se trocado no continente 18 governos civis e assembleias distritais por 23 entidades intermunicipais, à sombra do objetivo de uma falsa descentralização, retalhando ainda mais o território, tendo como suporte uma divisão criada com objetivos estritamente estatísticos, para subtracção de competências municipais, esvaziando em paralelo as CCDR e outros serviços regionais, sem que tenha sido criada qualquer estrutura coordenadora da acção dos serviços públicos estatais desconcentradas no território. Ao invés da tão propalada descentralização, acabaram por centralizar ainda mais o Estado, com a agravante do aumento da descoordenação entre serviços, nalgumas situações até de estruturas sob a mesma tutela! Ainda é tempo de emendar a mão, o que se pode fazer no curto prazo, ainda que numa base transitória, numa etapa a caminho da regionalização, combinando desconcentração com descentralização, envolvendo o poder local, cuja legitimidade democrática é inquestionável.
As comunidades regionais ora preconizadas, com uma delimitação territorial coincidente com a área de cada CCDR (que não das NUT II e com excluindo os territórios das áreas metropolitanas), numa escala territorial mais consentânea com a descentralização de algumas funções do Estado cometidas à administração central, colocarão o enfoque no planeamento, na coordenação e na prossecução de políticas públicas conformes a uma administração moderna, vinculada ao território, orientada para o desenvolvimento regional e para o combate às assimetrias regionais. As comunidades regionais, ao invés das CIM vocacionadas para a gestão intermunicipal na escala territorial das NUT III, constituirão o veículo, emanado do poder local na ausência da região administrativa, para a descentralização de funções administrativas do Estado, para a coordenação de serviços desconcentrados e para a eliminação de sobreposições nos serviços públicos.
Propondo-se o movimento cívico AMAlentejo apresentar na Assembleia da República, ao abrigo do artigo 167.º da Constituição, um Projeto de Lei, de iniciativa popular, que
crie a Comunidade Regional do Alentejo de acordo com o espírito da Declaração de Troia, importa aprofundar a reflexão sobre o assunto, considerando o estabelecimento de algumas orientações e princípios para a institucionalização das comunidades regionais em todo o território do continente.
Propomo-nos contribuir para essa reflexão através destas breves notas, num plano alternativo ao da simples alteração da forma de designação dos gestores das CCDR, ou da sua denominação e funções, tendo por base figuras como as do instituto ou agência pública para o desenvolvimento regional, sem prejuízo do aprofundamento da discussão em torno da questão, centrada nestas ou noutras soluções alternativas:
1. O projeto legislativo para a criação das comunidades regionais emanadas do poder autárquico poderá configurar uma alteração à lei que estabelece o regime jurídico das autarquias locais, aprova o estatuto das entidades intermunicipais, estabelece o regime jurídico da transferência de competências do Estado para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais e aprova o regime jurídico do associativismo municipal, Lei nº 75/2013 de 12 de setembro.
2. A institucionalização das comunidades regionais deve ser facultativa, mediante pronunciamento voluntário de pelo menos dois terços dos municípios da respetiva base territorial, sem que tenha de ser em simultâneo em todo o território nacional, apontando-se para que se inicie na atual legislatura, com prioridade para o Alentejo e Algarve, a par do processo perspectivado pelo governo para as áreas metropolitanas.
3. A integração nas comunidades regionais de vários serviços desconcentrados do Estado, compreendendo recursos humanos, instalações e equipamentos, numa primeira fase centrada nas funções asseguradas pelas Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional, pelas Entidades Regionais de Turismo, pelas Direções Regionais de Cultura e pela Agência Portuguesa do Ambiente, compreendendo funções nos seguintes domínios: ambiente e ordenamento do território, apoio técnico aos municípios e freguesias, programação e gestão de fundos públicos (designadamente de origem europeia), cultura e património, turismo, recursos hídricos e cooperação transfronteiriça. Esta integração deve ser objeto de contratualização com o Estado, calendarizada, num período não inferior a dois nem superior a quatro anos. Em consequência, extinguir-se-iam, com integração nas comunidades regionais, serviços desconcentrados do Estado como as CCDR, as ERT e as DRC.
4. As comunidades regionais terão órgãos de gestão próprios, autónomos e democraticamente legitimados para mandatos de quatro anos, coincidentes com os mandatos autárquicos, compreendendo:
a) um órgão deliberativo, representativo em termos territoriais, eleito direta ou indiretamente, constituído por menos de três dúzias de membros, que exercerão funções em regime não remunerado;
b) um órgão executivo, eleito pelo órgão deliberativo, constituído por um número de membros inferior ao dos cargos extintos (um presidente, um vice-presidente e um a três vogais), exercendo funções em regime de exclusividade;
c) um órgão consultivo, com funções e constituído por decisão do órgão deliberativo, representativo das estruturas desconcentradas da Administração Central, das organizações económicas, sociais e culturais regionais , incluindo o ensino superior, as organizações empresariais e sindicais, associações de desenvolvimento e outras ONG.
5. As comunidades regionais terão atribuições e competências próprias fixadas nos termos da lei, combinando, como atrás se disse, desconcentração com descentralização, observando as orientações tutelares no exercício das funções desconcentradas e os termos dos contratos de delegação de competências celebrados com o Estado, podendo subdelegar nas CIM, incluindo nos casos em que as respectivas responsabilidades advêm de contratos de delegação de competências celebrados com o Estado, desde que no seu articulado não conste normativo que o impeça.
6. Nas atribuições e competências das comunidades regionais excluem-se quaisquer poderes tributários e legislativos. O funcionamento destas novas entidades intermunicipais deverá ainda observar: o não aumento da despesa pública, que se conterá dentro dos limites das despesas projectadas para os serviços integrados num quadro de contratualização; o não aumento dos cargos políticos e de direção/gestão remunerados; e a não transferência ou contratualização da delegação de competências próprias dos municípios (espaço reservado às CIM e outras formas de associativismo intermunicipal, ou através do setor empresarial municipal).
7. As comunidades regionais deverão dispor de autonomia administrativa e financeira, (embora parcialmente condicionada nos termos dos clausulados dos contratos de delegação de competências a celebrar com o Estado), com instrumentos previsionais próprios: o Plano e o Orçamento anuais e respetivos Relatório e Conta para submissão ao TC, propostos pelo respetivo órgão executivo, e aprovados pelo órgão deliberativo ouvido o órgão consultivo.
8. As comunidades regionais deverão ter mapa de pessoal próprio, regional, resultante da integração dos vários serviços, considerando a totalidade dos recursos humanos independentemente da natureza do respetivo vínculo, podendo eventualmente também integrar os mapas de pessoal das CIM da região, com garantias da não supressão de quaisquer postos de trabalho em consequência da extinção ou fusão de serviços desconcentrados do Estado.
9. O regime financeiro das comunidades regionais deverá acompanhar o das Autarquias Locais fixado na Lei nº 73/2013 de 3 de setembro, a rever e ajustar em conformidade.
O orçamento destas novas entidades deverá assentar num regime de receitas próprias, provenientes de taxas e preços pela concessão de licenças e prestação de serviços e rendimentos de bens próprios, de entre outras; receitas provenientes de uma participação nas receitas do OE, incluindo as respeitantes aos contratos interadministrativos celebrados entre a comunidade regional e o Estado; e receitas provenientes das transferências doutros fundos públicos, como os de origem europeia.
A lei deve prever o princípio da não consignação das receitas, salvo no respeitante aos fundos públicos de origem europeia e às transferências resultantes de contratos interadministrativos/delegação e contratualização com o Estado.
10. As comunidades regionais deverão extinguir-se com a institucionalização das Regiões Administrativas nos termos e segundo os normativos constitucionais, transitando para estas todas as responsabilidades legais, património e recursos humanos daquelas. Por delegação do Estado, poderá competir às comunidades regionais o processo de transição/integração nas Regiões Administrativas, incluindo a realização de um referendo para pronunciamento dos cidadãos para a sua institucionalização no continente, através do qual, obrigatória e simultaneamente, também deverá aferir-se junto dos eleitores a respetiva delimitação territorial que, face ao quadro de competências que lhes venham a ser outorgadas, à dimensão territorial, demografia e marcas identitárias, de entre outras, pode aconselhar uma delimitação diferente da proposta nesta fase.
Um dia…, com a institucionalização das Regiões Administrativas no continente, o órgão deliberativo das ora propostas comunidades regionais passará a Assembleia Regional, composta por cidadãos democraticamente eleitos em sufrágio universal, e o órgão executivo passará a Junta Regional. Espera-se…
